Vorlage - 2021/119  

Anlage/n:

Anlage 1: Einzelhandelsgutachten Stand März 2021

Anlage 2: Einzelhandelsgutachten Vergleichsversion März 2021 – November 2019

Anlage 3: Kurzdarstellung der Ergebnisse des Einzelhandelsgutachtens

Anlage 4: Kurzfassung der Stellungnahmen und Abwägungsvorschläge

Beschlussvorschlag:

1. Als Voraussetzung zur Sicherung der Fachmarktstandorte in Adendorf und Bardowick wird das Einzelhandelsgutachten „Perspektiven der Einzelhandelsentwicklung im Landkreis Lüneburg – Einzelhandelsuntersuchung für den Landkreis Lüneburg“ mit Stand März 2021 als regionales Einzelhandelskonzept beschlossen.
2. Angesichts der derzeit noch nicht absehbaren Auswirkungen der Corona-Pandemie auf die Raumverträglichkeit der Fachmarktstandorte in Adendorf und Bardowick wird nach dem Ende der Auswirkungen der Corona-Pandemie, spätestens jedoch zur Erstellung der absehbar letzten Entwurfsfassung des RROP eine Überprüfung der diesbezüglichen Regelungen und ggf. Änderung des regionalen Einzelhandelskonzeptes vorgenommen.

Sachlage:

Das Landes-Raumordnungsprogramm (LROP) beinhaltet seit der Änderung 2017[1] detaillierte Vorgaben für die Entwicklung des Einzelhandels, formuliert für die Regionalen Raumordnungsprogramme umfangreiche Aufträge zur Konkretisierung und bietet an einigen Stellen wichtige Möglichkeiten, auf regionaler Ebene Einzelhandelsentwicklungen zu fördern und zu steuern.

Prozess zur Erstellung des Einzelhandelsgutachtens

Zur Ermittlung von fachlichen Grundlagen zur Einzelhandelsentwicklung im Landkreis Lüneburg und zur Erarbeitung von Festlegungsvorschlägen für die Neuaufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms hat der Landkreis im Juni 2018 das Büro Dr. Lademann und Partner beauftragt, ein Einzelhandelsgutachten zu erstellen. Dabei erfolgte frühzeitig eine Einbindung der Wirtschaftsförderung Lüneburg (WLG), der Industrie- und Handelskammer und des Einzelhandelsverband Harz-Heide e.V. als Fachexperten. Erste Zwischenergebnisse des Gutachtens wurden dem Fachausschuss am 7.11.2018 von den Gutachtern vorgestellt (Vorlage 2018/324). Nach einem Präsentationstermin für die Kommunen am 15.10.2018 und den im Nachgang eingereichten Stellungnahmen wurden die vorgestellten Regelungsansätze überarbeitet. Hierüber wurde im Fachausschuss am 07.05.2019 berichtet (Vorlage 2019/141). Im Zuge der gesamten Bearbeitung des Gutachtens erfolgten gesonderte Abstimmungen mit einzelnen Kommunen zu speziellen Fragestellungen, insbesondere hinsichtlich der Möglichkeiten zur Sicherung der großflächigen Fachmarktstandorte in Adendorf und Bardowick. Am 15.01.2020 wurde den Kommunen im Landkreis, den Trägern öffentlicher Belange, den umliegenden Kommunen und Trägern der Regionalplanung, dem Amt für regionale Landesentwicklung (ArL) sowie den Fraktionen ein vollständiger Entwurf des Gutachtens (Stand November 2019) zur Stellungnahme zugesandt. Die Gutachter haben die Stellungnahmen geprüft, Abwägungsvorschläge erarbeitet (s. Anlage 4, Abschnitt b) und das Gutachten entsprechend überarbeitet. Aufgrund des besonderen Regelungsinhalts für die Fachmarktstandorte in Adendorf und Bardowick (s.u.) und des erforderlichen Benehmens für die Ausweisung von Standorten mit herausgehobener Bedeutung für die Nahversorgung erfolgte hierzu eine erneute Beteiligung (s. Anlage 4, Abschnitt a).

Die nun vorliegende Version des Einzelhandelsgutachtens mit Stand März 2021 ist in Anlage 1 beigefügt. In Anlage 2 findet sich eine Version, in der die Änderungen gegenüber der Version zur Beteiligung von November 2019 markiert sind.

Inhalte des Gutachtens und Wirksamkeit der vorgeschlagenen Regelungsinhalte

Im Gutachten (s. Anlage 1) werden neben einer Darstellung der Einzelhandelssituation in den Samt- und Einheitsgemeinden und einer Überprüfung der Festlegungen im rechtsgültigen RROP 2010 die einzelhandelsrelevanten Regelungsaufträge des LROP abgearbeitet und Vorschläge zur Nutzung regionalplanerischer Instrumente zur Förderung und Steuerung der Einzelhandelsentwicklung im Landkreis entwickelt. Dies beinhaltet insbesondere folgende Aspekte:

1. Abgrenzung der Kongruenzräume
2. Raumordnerische Steuerung der Fachmarktstandorte in Adendorf und Bardowick
3. Ausweisung von Standorten mit herausgehobener Bedeutung für die Nahversorgung
4. Abgrenzung von Versorgungskernen

Die Festlegungs- und Regelungsvorschläge sowie deren Herleitung und Abwägung sind in Anlage 3 zusammenfassend dargestellt.

Die im Gutachten entwickelten Festlegungsvorschläge bieten eine Grundlage zur Übernahme in die Neuaufstellung des RROP. Soweit erforderlich können im weiteren Prozess der Neuaufstellung noch Änderungen der Festlegungen und deren Begründungen vorgenommen werden. Die Festlegungen werden erst mit Inkrafttreten des RROP verbindlich bzw. sind nach dem Beschluss eines 1. Entwurfes des RROP als in Aufstellung befindliche Ziele bei Planungen wie Grundsätze zu berücksichtigen.[2]

Die auf fachlichen Grundlagen beruhende gutachterliche Abgrenzung der Kongruenzräume kann auch bereits vor Inkrafttreten des RROP zur Prüfung des Kongruenzgebotes herangezogen werden, etwa wenn ein Investor mit einem konkreten Ansiedlung- oder Erweiterungsvorhaben an den Landkreis herantritt oder größere Vorhaben in umliegenden Landkreisen geprüft werden müssen. Ebenso gibt die Abgrenzung der Versorgungskerne im Gutachten bereits jetzt schon Indizien für städtebaulich integrierte Lagen zur Anwendung des Integrationsgebotes.

Ein Teilaspekt der Regelungsvorschläge zur raumordnerischen Steuerung der Fachmarktstandorte in Adendorf und Bardowick (b.) erfordert einen Nachweis der Raumverträglichkeit in einem verbindlichen regionalen Einzelhandelskonzept und kann daher nur mit einem entsprechenden Beschluss Wirkung entfalten. Dies ist im folgenden Abschnitt näher erläutert.

Zu b.) Raumordnerische Steuerung der Fachmarktstandorte in Adendorf und Bardowick

In den Grundzentren Adendorf (an der B 209) und Bardowick (an der K 4) bestehen historisch gewachsene großflächige Fachmarktstandorte mit Kernsortimenten des aperiodischen Bedarfs. Im Gutachten wird dargelegt, dass sich diese Standorte nicht negativ auf das Oberzentrum in Lüneburg auswirken, sondern die oberzentrale Versorgungsfunktion stärken und ergänzen. Eine bestandsorientierte Sicherung der Standorte wird daher regionalplanerisch für zweckmäßig gehalten. Seit der Änderung des LROP 2017 sind diese Standorte ohne weitergehende regionalplanerische Regelung als nicht raumordnungskonform zu bewerten, da aufgrund des Umfangs der Verkaufsflächen die Kongruenzräume der jeweiligen Grundzentren und die allgemein zulässige Verkaufsfläche für Randsortimente überschritten werden. Das LROP bietet jedoch zwei Ansätze, die für die Sicherung der Fachmarktstandorte genutzt werden können (s. Anlage 3, Abschnitt 2).

Dementsprechend wird im Gutachten zum einen ein Festlegungsvorschlag für die Nutzung einer Ausnahmeregelung zum Kongruenzgebot erarbeitet, der in der Neuaufstellung des RROP als Festlegung zu übernehmen wäre.

Zum anderen ist eine spezielle Öffnungsklausel nach 2.3 06 b) LROP zu zentrenrelevanten Randsortimenten von Bedeutung. Das LROP beschränkt den Umfang solcher zentrenrelevanten Randsortimente an nicht integrierten Standorten auf eine Verkaufsfläche von 800 m², lässt jedoch mit der Öffnungsklausel höhere Verkaufsflächen unter der Voraussetzung zu, dass sich deren Raumverträglichkeit aus einem verbindlichen regionalen Einzelhandelskonzept ergibt. Da an beiden Fachmarktstandorten bereits im Bestand größere Verkaufsflächen für zentrenrelevante Randsortimente, insbesondere Hausrat, GPK (Glas/Porzellan/Keramik) vorhanden sind, ist zur Sicherung der Standorte ein entsprechendes regionales Einzelhandelskonzept erforderlich. Im Gutachten wird die Raumverträglichkeit der Verkaufsflächen im Bestand bzw. auch einer weiteren leichten Erhöhung der Verkaufsflächen dargelegt. Daher kann das Gutachten als regionales Einzelhandelskonzept zur Anwendung der Öffnungsklausel fungieren. Voraussetzung ist ein entsprechender Beschluss des Kreistags. Dieser kann im Zusammenhang mit dem Beschluss des 1. Entwurfes des RROP erfolgen. Die Verwaltung empfiehlt in Abstimmung mit dem ArL, die vorgelagerte Beschlussempfehlung an den Kreistag durch den Fachausschuss sowie den Kreisausschuss jedoch vorzuziehen und bereits mit dieser Vorlage vorzunehmen, um zu vermeiden, dass die gesamte Datenerhebung und -auswertung des Gutachtens zum Zeitpunkt der Beschlussempfehlung bereits zu weit zurückliegen und daher möglicherweise als nicht mehr aktuell angesehen werden könnten.

Die Hansestadt Lüneburg hat in ihrer letzten Stellungnahme vom 04.03.2021 Bedenken geäußert, dass aufgrund der Auswirkungen der Corona-Pandemie auf den Einzelhandel die genannten Fachmarktstandorte nicht mehr als raumverträglich angesehen werden können, und angeregt, nach dem Ende der wesentlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie die Folgen für den Einzelhandel in der Hansestadt Lüneburg und im Einzugsbereich der Fachmarktstandorte Adendorf und Bardowick neu zu untersuchen und die Ziele für das RROP bezüglich verträglicher Sortimente und Flächen zu revidieren und ggf. neu zu formulieren. Der Gutachter hat eine Abwägung der vorgebrachten Bedenken vorgenommen (s. Anlage 4, Abschnitt a) und ist zu dem Ergebnis gekommen, dass eine Beeinträchtigung des Oberzentrums in Lüneburg durch die Fachmarktstandorte im Zuge der Corona-Pandemie aktuell nicht erkennbar ist, da die hier relevanten Kernsortimente Baumarkt, Möbel sowie Haus- und Heimtextilien nicht von starken Umsatzrückgängen betroffen sind oder sogar Umsatzgewinne erzielen konnten. Eine mittelfristige Prognose des IFH Köln geht bis 2024 im Marktsegment Heimwerken und Garten nur von einem geringfügigen Umsatzrückgang aus. Im Segment Möbel werden höhere Umsatzrückgänge prognostiziert, die jedoch angesichts der geringen Verkaufsflächenausstattung in Lüneburg in erster Linie die Fachmarktstandorte selbst treffen. Bei Haus- und Heimtextilien und Hausrat/GPK, die auch in Lüneburg selbst in größerem Umfang angeboten werden, werden stärkere Umsatzrückgänge erwartet. Da die Fachmarktstandorte ihre Wirkung bereits in der Vergangenheit induziert haben und keinerlei schädliche Auswirkungen erkennen ließen und da die vorgesehene Regelung im RROP ohne eine Zustimmung der Hansestadt Lüneburg nur eine geringe Verkaufsflächenerhöhung um 10% beinhaltet, wird seitens des Gutachters kein Änderungsbedarf gesehen. Zudem ist bei konkreten raumbedeutsamen Einzelhandelsansiedlungsvorhaben vom Vorhabenträger in jedem Fall ein auf das Vorhaben zugeschnittenes Verträglichkeitsgutachten erforderlich, in dem das Beeinträchtigungsverbot Zentraler Orte geprüft wird. Dabei ist hinsichtlich der Randsortimente auch zu prüfen, ob die Feststellung der Raumverträglichkeit im regionalen Einzelhandelskonzept aufgrund der dann aktuellen Datenlage noch als gültig angesehen werden kann. Hierbei würden dann auch aktuell noch nicht erkennbare Auswirkungen der Corona-Pandemie berücksichtigt werden. Eine Überprüfung der Verträglichkeit der Fachmarktstandorte nach Ende der Auswirkungen der Corona-Pandemie wird nichtsdestotrotz für zweckmäßig gehalten.

Angesichts der aktuell kaum abzusehenden Auswirkungen der Corona-Pandemie empfiehlt die Verwaltung, der Anregung der Hansestadt zu folgen und eine Überprüfung der vorgesehenen Regelungen, und ggf. Änderung des Einzelhandelskonzeptes nach dem Ende der Auswirkungen der Corona-Pandemie, spätestens jedoch zur Erstellung der absehbar letzten Entwurfsfassung des RROP vorzunehmen.

Ein Beschluss des Einzelhandelsgutachtens als regionales Einzelhandelskonzept zum jetzigen Zeitpunkt wird von der Verwaltung zur Vermeidung von Planungsverzögerungen unbedingt empfohlen. Ein späterer Beschluss des Gutachtens als Einzelhandelskonzept würde aufgrund des Alters der ursprünglichen Erhebung unter Umständen eine vollständige Neuerhebung der Datengrundlagen im gesamten Landkreis und eine umfassende Überarbeitung des Gutachtens erforderlich machen. Da nach aktuellem Kenntnisstand nicht zu erwarten ist, dass die Corona-Pandemie relevante Auswirkungen auf die nicht auf die Fachmarktstandorte in Adendorf und Bardowick bezogenen Analyseschritte und Festlegungsvorschläge hat, ist eine vollständige Überarbeitung des Gutachtens zur Vermeidung des damit verbundenen zusätzlichen Aufwands nicht zweckmäßig. Das Einzelhandelskonzept kann dann im Zuge der späteren Überprüfung nur bezogen auf die Regelungen zu den betroffenen Fachmarktstandorten überprüft und bei Bedarf aktualisiert beschlossen werden.

Ein Beschluss des Einzelhandelsgutachtens als regionales Einzelhandelskonzept beinhaltet keinen Beschluss zur Übernahme der Festlegungsvorschläge in die Neuaufstellung des RROP; diese werden mit Fertigstellung des 1. Entwurfes zum RROP noch gesondert beschlossen.

[1] Von der aktuellen Änderung des LROP ist das Themenfeld Einzelhandel nicht betroffen.

[2] Hinweis: Die Festlegungsvorschläge in Kapitel 10.1 zu Abschnitt 2.2 „Entwicklung der Daseinsvorsorge und der Zentralen Orte“ beziehen sich zum Teil auf Festlegungen zur Siedlungsentwicklung ohne unmittelbaren Bezug zum Einzelhandel. Diese wurden im Rahmen des Einzelhandelsgutachtens der Vollständigkeit halber mit einer vorläufigen Formulierung aufgeführt, werden aber im Rahmen des Gutachtens zur zukunftsfähigen Siedlungsentwicklung erarbeitet.