Vorlage - 2022/227  

Anlage/n:

1. Szenarienkarte „Basis-Szenario I“

2. Szenarienkarte „Basis-Szenario II“

3. Szenarienkarte „Wald-Szenario“

4. Szenarienkarte „Maximal-Szenario“

Beschlussvorschlag:

1. Das „Wald-Szenario“ wird für die weitere Erarbeitung von Vorranggebieten für Windenergienutzung mit Ausschlusswirkung ausgewählt.

2. Innerhalb des unter 1. beschlossenen Szenarios wird eine Modifikation verschiedener weicher Tabukriterien und eine unterschiedliche Anwendung planerischer Kriterien durchgespielt, um die flächenhaften Raumeffekte sichtbar zu machen.

Sachlage:

1. (Rechtliche) Details zu den harten und weichen Ausschlusskriterien

Harte Ausschlusszonen ergeben sich, wenn und soweit aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen (WEA) schlechthin unmöglich ist. Als hart sind nur solche Kriterien anzusehen, bei denen der Planungsträger keine oder nur marginäle Ermessensspielräume hat, oder es ihm nicht möglich ist, diese rechtlichen Gründe ohne das Risiko von wesentlichen Entschädigungsansprüchen selbst zu ändern. Es ist jedoch nicht erforderlich, hier alle öffentlichen Belange einzustellen, die als hartes Ausschlusskriterium einzustufen sind, solange diese in der Einzelfallprüfung besser berücksichtigt werden können. Dies ist z.B. bei linienhaften, schmalen Ausschlüssen wie Rohrleitungen oder bei bestimmten militärischen Belangen der Fall.

Weiche Ausschlusszonen werden für Flächen definiert, auf denen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen das Errichten von Windenergieanlagen möglich wäre, jedoch nach den begründeten Vorstellungen des Planungsträgers ausgeschlossen sein soll. Der Planungsträger muss diese Ausschlusskriterien mit objektiven, die Abwägungslehre beachtenden, fachlichen/planerischen Herleitungen abstrakt definieren. Diese Ausschlusskriterien müssen jeweils als alleiniges Kriterium, welches mit mehreren Argumenten begründet sein kann, der Windenergienutzung in der Abwägung im Range vorgehen.

Die Herleitung der weichen Ausschlusskriterien muss sich aus Erfordernissen (Gründen) ergeben, die dem Planungsraum entspringen. Die Anforderungen müssen dabei nicht von allgemein gültigen Grenzwerten (z.B. zum Lärmschutz) abgeleitet sein, sondern können (weitergehend) vorsorgeorientiert sein. Es ist z.B. auch möglich, die Abstände von Windenergieanlagen zu Siedlungen aus städtebaulichen Gründen, wie tatsächlichen Entwicklungen (z.B. Wandel der Landwirtschaft und Funktionswandel dörflicher Siedlungen) abzuleiten. In der weiteren Ausplanung im Zuge der Einzelfallprüfung scheidet eine Windenergieplanung innerhalb der weichen Ausschlusszonen im Regelfall aus.

2. Szenarien - Konzept

In Anlehnung an das Vorgehen der 2. Änderung des RROP wurden unter Bezug auf die Beschlüsse vom 03.05.2022 zur Referenzanlage sowie zur Frage der Anlagenpositionierung in den festzulegenden Vorranggebieten Windenergie nunmehr die vorgesehenen harten und weichen Ausschlusskriterien zusammengetragen. In einem ersten Schritt wurden drei Szenarien entwickelt, welche sich in der Ausprägung der weichen Ausschlusskriterien unterscheiden. Dadurch können unterschiedliche Entwicklungsmöglichkeiten und -potenziale, die als Basis für weitere politische Entscheidungen dienen können, aufgezeigt werden.

Die nachfolgende Tabelle zeigt die jeweils berücksichtigten Kriterien und gibt einen Überblick über die Unterschiede bei der Verwendung der weichen Ausschlusskriterien. Die gewählten Abstände sind variabel und im weiteren Verfahren noch endgültig festzulegen (s. Beschlussvorschlag 2.).

Für alle Szenarien gilt:

-          Da sich der Landkreis in einem Neuaufstellungsverfahren befindet, ergibt sich die Konsequenz, dass keine weichen Ausschlusskriterien aufgrund von Zielen der Raumordnung angesetzt werden können, sondern eine Berücksichtigung erst auf der Ebene der Einzelfallprüfung möglich ist.

-          Durch einen Verzicht auf die Differenzierung zwischen Wohn- und Dorfmischgebieten ergeben sich einheitlich weiche Schutzabstände.

-          Sollte die Novellierung des Landesraumordnungsprogrammes 2021 in Bezug auf die Öffnung der Windenergienutzung im Wald nicht in Kraft treten, müssten den Szenarien „Basis II“, „Wald“, und „Maximal“ die tatsächlichen Waldflächen des Landkreises für die weitere Planung zu Grunde gelegt werden, weil dann Waldflächen, wie bisher, nur bei Vorbelastung im Ausnahmefall für eine Windenergienutzung in Betracht kämen. In diesem Fall müsste der Einzelfallprüfung eine Analyse zu vorbelasteten Waldflächen vorgeschaltet werden. Aus fachlicher Sicht ist derzeit davon auszugehen, dass die LROP Änderung eintrifft. Daher wurde vorsorglich das Basis-Szenario in Variante „I“ und „II“ aufgesplittet.

• Das „Basis-Szenario I“ orientiert sich grundsätzlich an den Kriterien der 2. Änderung des RROP 2016 und bringt diese auf den aktuellen Stand der Rechtsprechung (vgl. Tabelle). Modifikationen ergeben sich bei den harten Ausschlusskriterien insbesondere für die Siedlungsflächen. Neben einer Aktualisierung der Datenbasis erfolgt nunmehr eine einheitliche Einbeziehung von Ortslagen auf Grundlage von Bebauungsplänen sowie der Realnutzung des unbeplanten Innenbereichs. In der 2. Änderung war auf den Flächennutzungsplan abgestellt worden, was nach der heutigen Rechtsprechung nicht mehr zulässig wäre. Das „Basis-Szenario I“ schließt Waldflächen für eine Windenergienutzung entsprechend der Vorgaben des geltenden Landesraumordnungsprogramms (LROP) aus. Bei Inkrafttreten der vorgesehenen Neuregelung gemäß der aktuellen Novellierung des LROP 2021 kann dieses Szenario nicht mehr umgesetzt werden, da es dann den neuen Zielen der Landesraumordnung widersprechen würde.
• Das „Basis-Szenario II“ beinhaltet die gleichen weichen (Abstands-)Kriterien wie das „Basis-Szenario I“, verzichtet jedoch auf den generellen Ausschluss von Waldflächen und trägt insoweit dem aktuellen Änderungsentwurf des LROP[1] Rechnung. Hierzu werden entsprechend des LROP-Entwurfs lediglich historisch alte Waldstandorte, Waldflächen in Natura 2000 Gebieten sowie im Biotopverbund für die Windenergie ausgeschlossen. Andere Waldflächen können als Teil von Vorranggebieten für Windenergienutzung in Frage kommen und somit zu einer deutlichen Steigerung der für Windenergieanlagen verfügbaren Flächen beitragen.
• Das „Wald-Szenario“ trägt ebenso dem aktuellen Änderungsentwurf des LROP bezüglich der Waldflächen Rechnung. In diesem Szenario sind, im Vergleich zu den „Basis-Szenarios I und II“, die Mindestabstände zu Siedlungsflächen und Infrastrukturtrassen verringert worden. Dies dient vornehmlich dazu, in diesem Schritt nicht verfrüht Teilflächen auszuschließen, bevor geklärt ist, wie groß das tatsächliche Flächenpotenzial für die Windenergienutzung im Landkreis ist.             
• Mit dem „Maximal-Szenario“ werden besonders unter den Gesichtspunkten des Klimawandels und der derzeitigen politischen Situation die maximalen Entwicklungsmöglichkeiten für Windenergieanlagen ermittelt. Dazu werden die vorsorgeorientierten weichen Abstände zu Siedlungsflächen auf ein erforderliches Minimum reduziert.              
  Weitere planerische Kriterien, die für die vorherigen Szenarien zur Anwendung gebracht werden sollen, wie der Mindestabstand zwischen Vorranggebieten, sollen in diesem Szenario modifiziert oder nicht zur Anwendung gebracht werden, um der Windenergie maximalen Raum zur Verfügung zu stellen.

Tabelle: Übersicht der in den Szenarien verwendeten harten und weichen Ausschlusskriterien Stand: Entwurf 07.06.2022

3. Szenarienkarten – Ergebnisse

Die Szenarienkarten (s. Anlage 1 bis 4) dokumentieren den Zwischenschritt der flächendeckenden Raumanalyse. Im Ergebnis dieses Schrittes enthalten die Darstellungen einerseits die Summe der aufgrund von „harten“ bzw. „weichen“ Kriterien (s. Tabelle) ausgeschlossenen Flächen. Diese sind rot (harte Kriterien) bzw. orange (weiche Kriterien) dargestellt. 

Die verbleibenden Flächen (weiße Flächen) werden als sogenannte Weißflächen bezeichnet. Weißflächen sind diejenigen Flächen, die im Zuge der Einzelfallprüfung einer weitergehenden Prüfung zu unterziehen sind, um zu klären, ob sie als Potenzialflächen grundsätzlich für eine Ansiedlung von Windenergieanlagen in Frage kommen.

Nach dem derzeitigen Bearbeitungsstand kann, wie zu erwarten war, damit gerechnet werden, dass sich im Landkreis Lüneburg durch eine Einbeziehung von Waldflächen in erheblichem Umfang zusätzliche Flächen für die Nutzung der Windenergie generieren lassen.

In der anschließenden Einzelfallprüfung werden weitere Aspekte, die für eine Windenergienutzung sprechen (Eignungskriterien), aber auch entgegenstehende Belange (sog. Restriktionskriterien), einbezogen.

Als maßgebliche Eignungskriterien enthalten alle Szenarienkarten die Vorranggebiete Windenergienutzung des geltenden RROP in der Fassung der 2. Änderung 2016.

Wichtige Restriktionskriterien, die zu einer Verkleinerung der Flächenkulisse führen, sind etwa militärische Belange oder besondere ökologische Qualität von Waldbeständen. In den Szenarienkarten sind vorläufige Entwurfsstände bestimmter raumordnerischer Festlegungen der RROP-Neuaufstellung, die einer Windenergienutzung entgegenstehen können, bereits durch eine Schraffur dargestellt. Aufgrund des frühen Verfahrensstandes der Neuaufstellung des RROP können diese Belange jedoch erst nach Abwägung im Einzelfall im Zuge der Einzelfallprüfung einfließen.

4. Fachliche Einschätzung und Bewertung der Szenarien

„Basis-Szenario I“

Durch die eher geringen inhaltlichen Änderungen bei den verwendeten Kriterien gegenüber dem Planungskonzept in der geltenden Fassung der 2. Änderung 2016 konnten in diesem Szenario nur in begrenztem Umfang neue Flächenpotenziale für Windenergie ermittelt werden (vgl. Anlage 1: Szenarienkarte „Basis-Szenario I“). Zusätzliche Weißflächen ergeben sich vornehmlich dadurch, dass die geplanten Festlegungen der RROP Neuaufstellung noch nicht einbezogen werden können. Insbesondere ist der geplante Wegfall des bisherigen Ausschlusskriteriums „Vorbehaltsgebiet Forstwirtschaft“ zu nennen. Diese Gebiete beinhalteten auch potentielle Waldmehrungsflächen ohne tatsächlichen Waldbestand sowie einen zusätzlichen Mindestabstand von 100 m. Im vorliegenden „Basis-Szenario I“ werden stattdessen ausschließlich die tatsächlichen Waldflächen, also ohne Mehrungsflächen, ausgeschlossen. Bei Fehlen weiterer Restriktionen entstehen daraus zusätzliche Weißflächen. Eine Verkleinerung der Weißflächen zeigt sich hingegen infolge einer seit 2016 erfolgten Ausdehnung der Siedlungsflächen im Landkreis und insbesondere für Dorf-/Mischgebiete, für die statt bisher 800 m nun ein Abstand von 900 m angesetzt wird. Die Darstellung enthält zudem in Anlehnung an die 2. Änderung einen Mindestabstand von 3 km zwischen festgelegten Vorranggebieten. Soweit außerhalb der sich so ergebenden Radien Weißflächen ermittelt wurden, handelt es sich zumeist um Flächen, die

-       in der 2. Änderung aufgrund entgegenstehender Festlegungen des geltenden RROP nicht als Vorranggebiet in Frage kamen,

-       über das Kriterium der Mindestflächengröße der Vorranggebiete ausgeschieden sind

-       oder es waren in der Einzelfallprüfung Belange festgestellt worden, die einzeln oder in Zusammenwirkung einer Festlegung als Vorranggebiet Windenergienutzung entgegenstanden. Hierzu zählten z.B. der Belang des Artenschutzes (mit Fokus auf Rotmilanbrutvorkommen), kulturhistorisch wertvolle Landschaftsräume oder im Einzelfall berücksichtigte Schutzabstände zu empfindlichen Gebieten. 

In vielen Fällen wird mit einer Fortgeltung dieser Restriktionen zu rechnen sein.

Das „Basis-Szenario I“ kann bei Eintreten der LROP-Änderung aus fachlicher Sicht rechtlich nicht durchgehalten werden. Erschwerend hinzutreten wird, dass ein Nachweis „substanziell Raum geben“ nicht geführt werden kann, so dass die Ausschlusswirkung nach der aktuell vorgesehenen ROG-Änderung für den übrigen Planungsraum künftig nicht greifen und somit die Steuerungswirkung entfallen würde.

„Basis-Szenario II“

Bei dem „Basis-Szenario II“ mit zusätzlicher Einbeziehung von Waldflächen in die Suchflächenkulisse zeigt sich gegenüber dem „Basis-Szenario I“ eine stark vergrößerte Weißflächenkulisse (vgl. Anlage 2: Szenarienkarte “Basis-Szenario II“). Im Vorgriff auf die Novellierung des LROP sind bereits die im aktuellen LROP Entwurf enthaltenen Vorranggebiete Wald als Ausschlusskriterium eingeflossen. Dabei zeigte sich, dass große Teile der Wälder im Landkreis Lüneburg keine alten Waldstandorte sind und zugleich auf erheblichen Teilen dieser Waldflächen zum aktuellen Planungsstand keine weiteren harten oder weichen Ausschluss- bzw. Tabukriterien vorliegen.              
Im Ergebnis der Einzelfallprüfung wird für erhebliche Teilflächen aus unterschiedlichen Gründen jedoch eine Windenergienutzung noch ausscheiden. Hier sind neben vorgesehenen entgegenstehenden raumordnerischen Festlegungen etwa zu nennen:

-       Vorhandensein ökologisch wertvoller alter Laubwaldbestände,

-       Vorhandensein besonders seltener Standortverhältnisse (Entwicklungspotenzial),

-       Vorhandensein großflächig unzerschnittener, besonders störungsarmer Waldflächen,

-       Abstände zu benachbarten Schutzgebieten,

-       mögliche artenschutzrechtliche Restriktionen.

Zudem ist in Anlegung an die 2. Änderung auch für dieses Szenario eine Anwendung des 3 km Mindestabstands zwischen den Vorranggebieten Windenergienutzung vorgesehen. Es ist nicht ausgeschlossen, dass große bis sehr große Potenzialflächen bzw. Potenzialflächencluster entstehen. Soweit sich dies abzeichnet, wären ergänzend planerische Kriterien und Ansätze zur Vermeidung lokaler und u.U. unzulässiger Überbelastungen etwa durch Umfassung von Ortslagen zu prüfen sein. Gleichwohl ist davon auszugehen, dass durch das „Basis-Szenario II“ erhebliche zusätzliche Flächen für die Windenergienutzung bereitgestellt werden können. Allerdings kann, insbesondere aufgrund der Regelung zum Mindestabstand derzeit nicht sicher davon ausgegangen werden, dass der Windenergie im Ergebnis substanziell Raum gegeben werden kann. 

„Wald-Szenario“

Die Unterschiede zu dem „Basis-Szenario II“ resultieren aus den gewählten etwas geringeren Abständen (vgl. Tabelle) sowie dem Verzicht auf eine pauschale Festlegung von Mindestabständen zwischen Windparks. Auf den ersten Blick zeigen sich zwar eher geringe Unterschiede zwischen diesen beiden Szenarien (vgl. Anlage 3: Szenarienkarte „Wald-Szenario“). In der Einzelfallprüfung erlaubt das „Wald-Szenario“ jedoch eine höhere Flexibilität, sofern sich herausstellt, dass bestimmte Restriktionskriterien, wie beispielsweise Hubschraubertiefflugkorridore einen großen Einfluss auf die Flächenkulisse haben.               
Für beide Szenarien („Basis-Szenario II“ und „Wald-Szenario“) gilt aber, dass der Umfang der realistischer Weise umsetzbaren Vorranggebiete maßgeblich von der Verwendung planerischer Kriterien abhängen wird (anzusetzende Mindestgröße der Vorranggebiete, Kriterien der Clusterung und zur Begrenzung der Maximalausdehnung von Vorranggebieten).

Vorbehaltlich der Ergebnisse der Einzelfallprüfung kann erwartet werden, dass mit dem „Wald-Szenario“ eine erhebliche Vergrößerung der für die Windenergie bereitgestellten Fläche möglich wird. Aufgrund der höheren Flexibilität in der Einzelfallprüfung wird erwartet, dass sich dieses Szenario als zielführend erweisen würde.

„Maximal-Szenario“

In diesem Szenario wird dem Ausbau der Windenergie die Priorität vor dem Schutz der davon betroffenen Belange eingeräumt und weicht somit am stärksten von der damaligen politischen Zielrichtung der 2. Änderung des RROP 2016 ab. Das „Maximal-Szenario“ stellt aus fachlicher Sicht nur ein Referenzszenario dar.

Wenngleich sich im Vergleich zum „Wald-Szenario“ nur vergleichsweise geringe Unterschiede aufgrund nochmals geringerer Abstände zu Siedlungsflächen zeigen (vgl. Anlage 4: Szenarienkarte „Maximal-Szenario“), wird das „Maximal-Szenario“ im Ergebnis zu deutlich größeren Flächenpotenzialen führen. Denn neben einem minimierten Abstand zu Siedlungen wird im Zuge der Einzelfallprüfung auch das Schutzniveau für weitere Belange herabgesetzt. Hierzu könnte ggf. sogar noch eine Einbeziehung von Überschwemmungsgebieten in die Einzelfallprüfung gehören. Der maßgebliche Unterschied ergibt sich jedoch aus einem Verzicht auf Anwendung von restriktiven Planungskriterien z.B. aus dem Bereich des Artenschutzes oder dem Schutz von Siedlungen vor einer Umfassungswirkung. Es wird weder ein Mindestabstand zwischen Vorrangstandorten noch eine maximale Ausdehnung als begrenzendes Kriterium verwendet.

5. Einschränkende Kriterien der Einzelfallprüfung

Was bedeuten die Weißflächen in den jeweiligen Szenarienkarten zum jetzigen Planungsstand und wie sind diese zu bewerten?

In dem ausgewählten Szenario (s. Beschlussvorschlag 1.) erfolgt die Einzelfallprüfung für diejenigen der ermittelten Weißflächen, die als Potenzialflächen für eine gebündelte Ansiedlung von WEA potenziell geeignet sind. Unter Berücksichtigung aller relevanten öffentlichen und privaten Belange wird in der Einzelfallprüfung überprüft, ob einzelne oder die Zusammenschau mehrerer Belange einer Eignung der Potenzialflächen für die Windenergie entgegenstehen, so dass weitere Teil-/Flächen ausgeschlossen werden. Insbesondere sind Belange im Zuge der Einzelfallprüfung abzuwägen, wenn:

• nicht für den gesamten Planungsraum Daten zur Abwägung vorliegen bzw. erhoben werden können (z.B. faunistische Daten, militärische Belange),
• die Abwägung von sehr spezifischen im Einzelfall zu klärenden Bedingungen abhängt,
• vorliegende Daten nicht als abschließend abgewogen gelten können - z.B. Angaben aus dem Landschaftsrahmenplan, oder einer internen Vorentwurfsfassung des RROP,
• die Ausschlusszonen der gesamträumlichen Analyse im Einzelfall nicht ausreichen, um den angemessenen Schutz der öffentlichen Belange gewährleisten zu können, z.B. im Falle ausreichend konkreter Entwicklungsabsichten.

Weitere aus ökologischer Sicht bedeutsame Wälder können einer Windenergienutzung entgegenstehen, sind jedoch erst im Zuge der sich anschließenden Einzelfallprüfung einzubeziehen, ebenso wie andere einer Windenergienutzung entgegenstehende geplante Festlegungen des RROP-Entwurfes (Neuaufstellung). Hier ergeben sich in der weiteren Bearbeitung verschiedene Optionen, je nachdem, ob der Landkreis Lüneburg insbesondere geringwertige bzw. vorbelastete Waldflächen für eine Windenergienutzung bereitstellen will, oder ob jenseits der ökologisch hochwertigen Bestände eine möglichst weitgehende Öffnung von Waldflächen für eine Windenergienutzung vorgesehen werden soll. Nicht zuletzt werden die Artenschutzbelange eine wichtige Rolle spielen. Hier sind aufgrund des Planungsstandes derzeit naturgemäß noch keine Recherchen oder Erfassungen erfolgt. Eine entsprechend vertiefte Betrachtung ist erst für die ernsthaft als Vorranggebiet Windenergienutzung in Betracht gezogenen Flächen angebracht.

[1] Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsens (LROP-VO): Entwurf (Stand: Dez. 2021)

Finanzielle Auswirkungen:

Klimawirkungsprüfung:

Hat das Vorhaben eine Klimarelevanz?