Vorlage - 2021/022  

Anlage/n:

Anlage 1: Anfrage an das ArL zur Weitergabe von Flächenkontingenten vom 15.12.2020

Anlage 2: Antwortschreiben des ArL vom 11.01.2021

Anlage 3: Präsentation

Anlage 4: Redetext zur Präsentation

Beschlussvorschlag:

1.)   In der Gemeinde Amt Neuhaus ist das Vorhandensein einer Grundschule als Kriterium für einen W3-Standort ausreichend.

2.)   Eine Weitergabe von Flächenkontingenten ist möglich

-          innerhalb von Mitglieds- und Einheitsgemeinden zwischen Standorten gleicher Funktion, von Standorten niedriger Funktion an Standorte höherer Funktion und zwischen W3-Standorten und Eigenentwicklungsorten auf der Grundlage einer städtebaulichen Begründung im Rahmen der Bauleitplanung,

-          darüber hinaus im Einvernehmen mit dem Landkreis auf der Grundlage eines (gemeinsamen) Siedlungskonzeptes zur Übertragung von Flächenkontingenten

Dabei muss eine nachvollziehbare, fachlich fundierte Auseinandersetzung mit der städtebaulichen Entwicklung der betroffenen Orte stattfinden und eine Schwächung der umliegenden zentralen Orte (GZ) und W-Standorte nachweislich ausgeschlossen sein.

Es erfolgt eine Überprüfung der Kontingente fünf Jahre nach Inkrafttreten des RROP. Wenn festgestellt wird, dass die dann aktuell prognostizierten landkreisweiten Bedarfswerte für den nächsten 5-Jahreszeitraum (bis zum Ende des Planungshorizontes des RROP nach 10 Jahren) mit den vorgesehenen Kontingenten nicht gedeckt werden können, erfolgt ein prozentualer Aufschlag auf die Kontingente

Aktualisierter Beschlussvorschlag vom 05.03.2021:

1.)   In der Gemeinde Amt Neuhaus ist das Vorhandensein einer Grundschule als Kriterium für einen W3-Standort ausreichend.

2.)   Eine Weitergabe von Flächenkontingenten ist möglich

-          innerhalb von Mitglieds- und Einheitsgemeinden zwischen Standorten gleicher Funktion, von Standorten niedriger Funktion an Standorte höherer Funktion und zwischen W3-Standorten und Eigenentwicklungsorten auf der Grundlage einer städtebaulichen Begründung im Rahmen der Bauleitplanung,

-          darüber hinaus im Einvernehmen mit dem Landkreis auf der Grundlage eines (gemeinsamen) Siedlungskonzeptes zur Übertragung von Flächenkontingenten

Dabei muss eine nachvollziehbare, fachlich fundierte Auseinandersetzung mit der städtebaulichen Entwicklung der betroffenen Orte stattfinden und eine Schwächung der umliegenden zentralen Orte (GZ) und W-Standorte ausgeschlossen sein.

3.)   Es erfolgt eine Überprüfung der Kontingente fünf Jahre nach Inkrafttreten des RROP. Wenn festgestellt wird, dass die dann aktuell prognostizierten landkreisweiten Bedarfswerte für den nächsten 5-Jahreszeitraum (bis zum Ende des Planungshorizontes des RROP nach 10 Jahren) zuzüglich eines Entwicklungsaufschlags von 30% mit den vorgesehenen Kontingenten nicht gedeckt werden können, erfolgt ein prozentualer Aufschlag auf die Kontingente.

.

Sachlage:

Der Kreisausschuss hat in seiner Sitzung am 2.11.2020 einen Beschluss über Eckpunkte und Maßgaben für die Steuerung der Siedlungsentwicklung als Grundlage der weiteren Arbeiten im Rahmen der Neuaufstellung des RROP gefasst (Vorlage 2020/407-1). Dieser beinhaltet Prüfaufträge für den Umgang mit Sondersituationen insbesondere in Deutsch Evern und der Gemeinde Amt Neuhaus. In der Sitzung des Ausschusses für Raumordnung am 10.11.2020 wurden unter TOP 8 Abwägungsargumente und Beschlussvorschläge für diese beiden Aspekte sowie die aus den Sitzungen am 26.5.2020 bzw. 29.9.2020 noch offenen Prüfpunkte von der Verwaltung vorgestellt und im Ausschuss ergebnisoffen andiskutiert.

In der Ausschusssitzung am 28.01.2021 soll nun ein Beschluss des Fachausschusses herbeigeführt werden zu den folgenden Prüfpunkten:

1.)   Entwicklung des Ostkreises / Sondersituation in der Gemeinde Amt Neuhaus

2.)   Abgabe von Kontingenten von Grundzentren an Eigenentwicklungsorte und W3-Standorte

3.)   Gewährleistung einer ausreichenden Flexibilität während der Laufzeit des RROP

Die Aufwertung von W1-Standorten im näheren Umfeld Lüneburgs bzw. die Sondersituation in Deutsch Evern wird zunächst zurückgestellt, da die weitere Bearbeitung des Verkehrsgutachtens abgewartet werden soll, das für die Bewertung der Siedlungsentwicklung in Melbeck im Verhältnis zu Deutsch Evern relevant sein könnte.

Zu 1.) Entwicklung des Ostkreises / Sondersituation in der Gemeinde Amt Neuhaus

Im östlichen Landkreisgebiet liegen nach den bisher vorgesehenen Kriterien keine Standorte für die Sicherung und Entwicklung von Wohnstätten (W-Standorte). Der Ausschuss für Raumordnung hat daher am 26.5.2020 die Verwaltung gebeten, das Konzept hinsichtlich einer Förderung des östlichen Landkreisgebietes zu überprüfen. Im Beschluss des Kreisausschusses vom 2.11.2020 wurde dies auf die Entwicklung mindestens eines weiteren Siedlungsschwerpunktes in der Gemeinde Amt Neuhaus konkretisiert.

Wie in der Sitzung am 29.09.2020 dargestellt (Anlage zur Vorlage 2020/326), sind umfangreiche Spielräume für die Siedlungsentwicklung im Ostkreis durch die Anhebung und somit Gleichsetzung der Berechnungsfaktoren für die Entwicklungskontingente bei gleichzeitig geringerem Wohnungsneubaubedarfs im Vergleich zum restlichen Landkreis bereits implizit berücksichtigt. Eine raumordnerische Festlegung weiterer W-Standorte drängt sich demzufolge in diesem Bereich nicht auf, da hier zusätzliche Flächenkontingente zur Deckung eines höheren Bedarfes nicht erforderlich wären. Die Gemeinden können durch die ohnehin umfangreichen Flächenkontingente und die zusätzliche Möglichkeit zur Weitergabe von Kontingenten jetzt schon eigene Siedlungsschwerpunkte setzen. Wie in der Präsentation zu Top 8 der Ausschusssitzung vom 10.11.2020 dargelegt, können unter Berücksichtigung der Siedlungsstruktur und Lage im Raum jedoch auch aus regionalplanerischer Sicht Standorte mit besonderen Qualitäten gesehen werden, die im Sinne eines politischen Signals und Entwicklungsauftrags durch die Festlegung eines W-Standortes gestärkt werden können. Eine mindestens gute ÖPNV-Anbindung durch eine regionale Hauptlinie mit einer entsprechenden Taktung ist aufgrund der Lage und der geringen Einwohnerdichte in der Gemeinde Amt Neuhaus nicht gegeben, wodurch mit den bisherigen Kriterien eine Einstufung als W-Standort verhindert wird. Um dieser besonderen Situation Rechnung zu tragen, wird daher von der Verwaltung vorgeschlagen, ausschließlich für die Gemeinde Amt Neuhaus auf das Kriterium ÖPNV-Anbindung zu verzichten, sodass das Vorhandensein einer Grundschule hier ein hinreichendes Kriterium für W3-Standorte darstellt.

Damit würde nach aktuellem Stand Tripkau als W3-Standort eingestuft. Tripkau gehört zu den größeren Orten in der Gemeinde und ist Standort der Außenstelle der Grund- und Oberschule Neuhaus mit etwa 40 Grundschülern, sodass eine Schwerpunktbildung in der Siedlungsentwicklung hier zum Erhalt und zur Stärkung der Infrastruktur beitragen kann.

Zu 2.) Abgabe von Kontingenten von Grundzentren an Eigenentwicklungsorte und W3-Standorte

Das Konzept zur zukunftsfähigen Siedlungsentwicklung sah bereits mit Stand 11.02.2020 eine Flexibilisierung der Flächenkontingente durch die Möglichkeit der Weitergabe der Kontingente in bestimmten Fällen vor. In der Sitzung des Fachausschusses am 26.5.2020 wurde diskutiert, die Weitergabemöglichkeiten auszuweiten und für alle Konstellationen zu ermöglichen. Die Verwaltung hat dies geprüft und für die Sitzung am 29.09.2020 einen Vorschlag erarbeitet (s. Vorlage 2020/326). Demnach sollte die Weitergabe von Kontingenten auch entgegen der funktionalen Hierarchiestufen und über Gemeinde- und Samtgemeindegrenzen hinweg im Einvernehmen mit dem Landkreis möglich sein, wenn im Rahmen eines städtebaulichen Entwicklungskonzeptes eine fachlich fundierte Auseinandersetzung mit der städtebaulichen Entwicklung der betroffenen Orte stattfindet und eine Schwächung der umliegenden zentralen Orte (GZ) und W-Standorte ausgeschlossen wird. Dies sollte im Rahmen eines städtebaulichen Entwicklungskonzeptes nachzuweisen sein.

Der Kreisausschuss hat in seiner Sitzung am 02.11.2020 die ausgeweiteten Weitergabemöglichkeiten beschlossen. In dem Beschluss ist dabei ein Einvernehmen mit dem Landkreis als Bedingung nicht erwähnt; auch soll demnach der Nachweis der Erforderlichkeit und Unschädlichkeit einer Weitergabe der Flächenkontingente in der Bauleitplanung und nicht zwingend in einem städtebaulichen Entwicklungskonzept erfolgen.

Die Verwaltung ist in der Sitzung am 10.11.2020 auf den Aspekt des Einvernehmens näher eingegangen und hat dabei betont, dass ohne das Erfordernis eines Einvernehmens bei Verschiebungen von Flächenkontingenten entgegen der Funktionsstufen regionalplanerisch unerwünschte Entwicklungen, die eine Aushebelung des zentralörtlichen Systems bewirken würden, nicht verhindert werden könnten, da die erforderliche regionalplanerische Steuerung entfällt. Dabei wurde darauf verwiesen, dass das Amt für regionale Landesentwicklung (ArL) als Genehmigungsbehörde bei einer Abstimmung eines Zwischenstandes des Konzeptentwurfes ein solches Einvernehmen explizit empfohlen hat. Aufgrund möglicher Folgen für die Genehmigungsfähigkeit der Regelung hat der Ausschuss eine schriftliche Stellungnahme des ArL zu diesem Aspekt gewünscht, um die die Verwaltung das ArL mit Schreiben vom 15.12.2020 gebeten hat (s. Anlage 1).

In seinem Antwortschreiben vom 11.01.2021 (s. Anlage 2) stellt das ArL klar, dass ein Einvernehmen des Landkreises bei der Weitergabe von Flächenkontingenten von Standorten einer höheren Funktion an Standorte mit einer niedrigeren Funktion innerhalb einer Mitglieds- oder Einheitsgemeinde sowie zwischen verschiedenen Gemeinden in der Tat als notwendig angesehen wird. Es argumentiert damit, dass in bestimmten Fällen Planungen auch ohne die eigentlich erforderliche Flächennutzungsplangenehmigung rechtskräftig werden können. Verfahrensrechtliche Schranken wie die Erteilung eines Einvernehmens seien gerechtfertigt und sinnvoll, da die Weitergabe von Flächenkontingenten die Möglichkeit eröffnet, sich immer weiter vom ursprünglichen Konzept der räumlichen Konzentration der Siedlungstätigkeit und einer vorrangigen Ausrichtung auf Zentrale Orte sowie Standorte mit ausreichend Infrastruktur zu entfernen. Zudem biete die erforderliche Einholung des Einvernehmens den Anreiz, eine frühzeitige Abstimmung der Genehmigungsfähigkeit vorzunehmen.

Das Erfordernis eines Einvernehmens ist aus Sicht des Landkreises insbesondere bei potenziell problematischen Planungen von hoher Bedeutung. Ohne ein solches Erfordernis hat der Landkreis bei Planungen, die formell die Anforderungen an eine städtebauliche Begründung erfüllen, denen jedoch aus fachlicher Sicht inhaltlich nicht gefolgt werden kann, keine Handhabe, die Genehmigung eines Flächennutzungsplanes zu verweigern, zumal bei bestimmten Verfahren sowie auch bei im Flächennutzungsplan noch vorhandenen Reserveflächen ohnehin keine Flächennutzungsplangenehmigung erfolgt. Das Einvernehmen kann im Rahmen der Bauleitplanung erteilt werden und erfordert daher keinen zusätzlichen Verwaltungsaufwand.

Daher schlägt die Verwaltung vor, für eine Weitergabe von Kontingenten entgegen der funktionalen Hierarchiestufen und über Gemeinde- und Samtgemeindegrenzen hinweg ein Einvernehmen mit dem Landkreis vorzusehen.

Das ArL geht in seinem Antwortschreiben auch darauf ein, dass gemäß Beschluss des Kreisausschusses vom 2.11.2020 (Vorlage 2020/407-1) eine städtebauliche Begründung für die Weitergabe der Flächenkontingente auch ohne städtebauliches Entwicklungskonzept in den Bauleitplänen möglich sein soll. Das ArL erklärt, dass eine einzelfallbezogene Auseinandersetzung auf Ebene der Bauleitplanung ohne eine entsprechende vorausschauende, konzeptionelle Grundlage nicht die Anforderung an eine Zielausnahmeregelung erfüllen würde. Für die Gewährleistung einer hinreichenden Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit der Zielausnahme drängt es sich nach Auffassung des ArL auf, die Erstellung eines „städtebaulichen Entwicklungskonzeptes (mit dem Schwerpunkt Siedlungsentwicklung)“ wie ursprünglich seitens der Verwaltung vorgeschlagen als Voraussetzung einer abweichenden Verteilung der Flächenkontingente festzulegen.

Der Begriff „städtebauliches Entwicklungskonzept“ ist nicht formal definiert. Er wird häufig auch für umfangreiche Konzepte benutzt, in dem verschiedene Themenfelder wie Daseinsvorsorge, Gewerbe, Verkehr, Grünflächen oder gestalterische Aspekte umfassend abgearbeitet werden. Für die Anwendung bei der Weitergabe von Flächenkontingente liegt der Fokus jedoch auf der Siedlungsentwicklung im Sinne einer sinnvollen Verortung der Wohnbauflächenentwicklung im Zusammenhang mit vorhandenen Infrastrukturen in den Gemeinden und Ortsteilen. Dieser Fokus wurde vom ArL im Nachgang des Schreibens telefonisch bestätigt. Zur Vermeidung von Missverständnissen kann hier auch ein anderer Begriff wie etwa „Siedlungskonzept zur Übertragung von Flächenkontingenten“ eingeführt werden.

Die erforderlichen Inhalte eines solchen Konzeptes werden in der Begründung zu der Festlegung im RROP zu bestimmen sein. Zentral ist dabei zum einen eine ortsübergreifende Betrachtung. So ist nicht – wie sonst in der Flächennutzungsplanung häufig der Fall – lediglich der Ort zu betrachten, in dem Wohnbaufläche ausgewiesen werden soll, sondern mindestens auch der Flächenkontingente „abgebende“ Ort. Zudem ist zu prüfen, inwiefern weitere Orte betroffen sind, die potenziell beeinträchtigt werden könnten, insbesondere Grundzentren und W-Standorte. Die betroffenen Gemeinden sind die Konzepterstellung und ggf. Beschlussfassung einzubeziehen. Inhaltlich ist zu begründen, warum im „aufnehmenden“ Ort erhöhte Flächenkontingente erforderlich und aufgrund der besonderen Qualitäten auch im Vergleich zu anderen umliegenden Orten zweckmäßig sind, dass am abgebenden Ort keine unverhältnismäßige Einschränkung der Siedlungsentwicklung erfolgt und dass keine weiteren Orte durch die vom Ursprungskonzept abweichende Schwerpunktbildung beeinträchtigt werden. Je nach Umfang und Auswirkungen der Weitergabe sind hier sicherlich unterschiedliche Anforderungen an die Detailtiefe des Konzeptes zu stellen.

Das ArL hat im Nachgang des Schreibens telefonisch bestätigt, dass sich seine Aussage zu „städtebaulichen Entwicklungskonzepten“ nicht auf die Weitergabe von Flächenkontingenten zwischen Standorten gleicher Funktion, von Standorten niedriger Funktion an Standorte höher Funktion sowie zwischen W3-Standorten und Eigenentwicklungsorten innerhalb von Gemeinden bezieht, da dies in dem auf Seite 1 des Antwortschreibens (s. Anlage 2) genannten Entwurfsstand vom 01.09.2020 auch nicht vorgesehen war. Ein städtebauliches Entwicklungskonzept sowie Einvernehmen ist damit nur für eine darüberhinausgehende Weitergabe von Flächenkontingenten (innerhalb von Mitglieds- und Einheitsgemeinden von „oben“ nach „unten“ sowie Gemeindegrenzen übergreifend) erforderlich. Diese Differenzierung sollte nach Ansicht der Verwaltung beibehalten werden, um den Verwaltungsaufwand der Kommunen gering zu halten.

Die Verwaltung schlägt daher – unter Berücksichtigung der bereits mit Stand vom 11.2.2020 vorgesehenen Optionen – zusammenfassend folgende Möglichkeiten zur Weitergabe von Flächenkontingenten vor:

-          innerhalb von Mitglieds- und Einheitsgemeinden zwischen Standorten gleicher Funktion, von Standorten niedriger Funktion an Standorte höherer Funktion und zwischen W3-Standorten und Eigenentwicklungsorten auf der Grundlage einer städtebaulichen Begründung im Rahmen der Bauleitplanung

-          darüber hinaus im Einvernehmen mit dem Landkreis auf der Grundlage eines (gemeinsamen) Siedlungskonzeptes zur Übertragung von Flächenkontingenten

Dabei muss eine nachvollziehbare, fachlich fundierte Auseinandersetzung mit der städtebaulichen Entwicklung der betroffenen Orte stattfinden und eine Schwächung der umliegenden zentralen Orte (GZ) und W-Standorte nachweislich ausgeschlossen sein.

Zu 3.) Gewährleistung einer ausreichenden Flexibilität während der Laufzeit des RROP

In der Sitzung des Ausschusses für Raumordnung am 26.5.2020 wurde die Verwaltung gebeten zu prüfen, wie eine ausreichende Flexibilität bei den Flächenkontingenten zur Reaktion auf veränderte Rahmenbedingungen während der Laufzeit des RROP gewährleistet werden kann. In der Anlage zur Vorlage 2020/326 und der Sitzung des Ausschusses für Raumordnung am 29.09.2020 hat die Verwaltung dargelegt, dass es zwar unwahrscheinlich, aber aus einer Kombination zukünftig höherer Prognosedaten für den Wohnungsneubaubedarf und einer Unterdeckung des Bedarfes in der Hansestadt Lüneburg denkbar ist, dass die Flächenkontingente trotz des bereits eingerechneten Puffers von 30% nicht zur Deckung des Wohnungsneubaubedarfs im Landkreis ausreichen. Vorgeschlagen wird daher eine ergänzende Festlegung zur Anpassung der Flächenkontingente, sofern bei einer Überprüfung fünf Jahre nach Inkrafttreten des RROP festgestellt wird, dass die dann aktuell prognostizierten landkreisweiten Bedarfswerte für den nächsten 5-Jahreszeitraum (bis zum Ende des Planungshorizontes des RROP nach 10 Jahren) mit den vorgesehenen Kontingenten nicht gedeckt werden können. Um eine realistische Wohnbautätigkeit in der Hansestadt Lüneburg abzubilden, wird dabei die durchschnittliche Zahl der jährlich neu geschaffenen Wohnungen aus dem ersten 5-Jahreszeitraum angenommen. Die Anpassung der Kontingente erfolgt durch einen prozentualen Aufschlag. Für nähere Ausführungen dazu wird auf Vorlage 2020/326 verwiesen

Aktualisierte Sachlage vom 05.03.2021:

Die Anlagen 3 und 4 sind ergänzt. Sie enthalten die Präsentationsfolien und den entsprechenden Redetext zur Erläuterung der Vorlage.

Zu 2. Abgabe von Kontingenten von Grundzentren an Eigenentwicklungsorte und W3-Standorte

Für die Weitergabe von Flächenkontingenten muss eine Beeinträchtigung der umliegenden Zentralen Orte und W-Standorte ausgeschlossen sein. Hier wurde der Begriff "nachweislich" aus dem Beschlussvorschlag herausgenommen. Dies soll klarstellen, dass dies nicht im Sinne eines gutachterlichen, zahlenmäßigen Nachweises erfolgen muss, sondern als plausible, nachvollziehbare Darstellung im Siedlungskonzept.

Zu 3.) Gewährung einer ausreichenden Flexibilität während der Laufzeit des RROP

Der Beschlussvorschlag wird dahingehend ergänzt, dass bei der Prüfung und Anpassung der Flächenkontingente fünf Jahre nach Inkrafttreten des RROP entsprechend dem Vorgehen bei der erstmaligen Ermittlung der Flächenkontingente ein Entwicklungsaufschlag von 30% berücksichtigt wird.

Beide Aspekte sind in der Präsentation (Anlage 3) und dem Redetext (Anlage 4) eingearbeitet..